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江西省人大常委会法制工作委员会关于省十三届人大常委会以来暨2022年规范性文件备案审查工作情况的报告

　　省人大法制委副主任委员、省人大常委会法工委主任

　　周雍

　　主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　现将省十三届人大常委会以来暨2022年规范性文件备案审查工作情况报告如下，请予审议。

　　对规范性文件进行备案审查，是宪法法律赋予人大常委会的一项重要监督职权，是我国宪法监督的基础和着力点，是具有中国特色的宪法监督制度，也是符合中国国情的立法监督制度。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从推进全面依法治国、加强宪法法律实施和监督的战略高度，就加强备案审查工作作出一系列决策部署。习近平总书记强调，要完善宪法监督制度，积极稳妥推进合宪性审查工作，加强备案审查制度和能力建设。党的十八届三中全会和四中全会、十九届二中全会、中央全面依法治国工作会议、中央人大工作会议和党中央有关文件都提出了明确的任务要求。省十三届人大常委会高度重视备案审查工作，在每年的工作报告和监督工作计划中对备案审查工作作出部署、提出要求，连续四年听取和审议省人大常委会法工委(以下简称法工委)关于备案审查工作情况的报告。在省人大常委会领导下，过去五年，法工委坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻习近平法治思想，认真落实党中央、全国人大常委会和省委的方针政策、决策部署，与省人大常委会办公厅和省人大有关专门委员会、常委会有关工作委员会通力合作，深入推进备案审查工作，为保证党中央令行禁止、维护国家法治统一尊严权威、保护公民法人合法权利、发展全过程人民民主、促进社会公平正义、提升社会治理效能作出了积极努力。

　　一、省十三届人大常委会备案审查工作情况

　　2015年7月，中共中央办公厅转发《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》提出了“有件必备、有备必审、有错必纠”的要求。省十三届人大常委会以来，法工委紧紧围绕贯彻党中央要求，积极开展备案审查工作，加大监督纠正力度，推动备案审查工作实现显性化、制度化、常态化。

　　(一)“有件必备”持续推进，监督对象实现全覆盖

　　“有件必备”是审查工作的前提和基础。根据宪法、法律和全国人大常委会有关规定，地方各级人大常委会对属于人大监督对象的同级政府、监察委员会、人民法院、人民检察院制定的规范性文件和下一级人民代表大会及其常委会作出的决议、决定进行备案审查。党中央明确提出要“把所有规范性文件纳入备案审查范围”，全国人大常委会明确“只要规范性文件的制定机关属于人大监督对象，其制定的规范性文件都应当纳入备案审查范围，实现备案全覆盖”。为了贯彻落实党中央和全国人大常委会的要求，省人大常委会通过制定法规，将监察委员会制定的监察规范性文件纳入同级人大常委会备案审查范围，实现了对“一府一委两院”规范性文件的全面监督，同时建立健全了规范性文件核查机制，明确制定机关每年年初和年中应当将其上一年度和上半年对外公布的文件目录报送人大备案审查工作机构备查，为实现备案全覆盖夯实了制度基础。

　　五年来，省人大常委会收到报送备案的规范性文件共796件。其中，省人民政府规章26件，其他规范性文件44件；省高级人民法院规范性文件19件、省人民检察院规范性文件22件;各设区的市人大及其常委会决议、决定669件，设区的市人民政府规章16件。总的来看，规范性文件制定机关能够依法将制定的规范性文件向省人大常委会报送备案，自觉接受监督，“有件必备”的目标要求基本实现。

　　(二)“有备必审”全面落实，审查工作更有实效性

　　审查是备案审查制度的核心。五年来，法工委聚焦合宪性、政治性、合法性、适当性标准，综合运用依职权审查、依申请审查、专项审查、移送审查四种审查方式，推动审查更加深入细致，努力实现“有备必审”，工作实效不断增强。

　　一是主动审查坚持“统”“专”结合，应审尽审。法工委对报送备案的规范性文件进行全面审查，并按照职责分工，将备案登记的规范性文件分送常委会办公厅、有关专门委员会、常委会有关工作委员会进行同步审查，通过双重审查机制不断提升审查质量。在审查中，注重正确处理好统一与差异、守正与创新、原则与灵活的关系，加强沟通协调，充分交换意见。存有疑问的，要求制定机关进一步提供相关背景资料、法律政策依据等，以便有针对性地提出意见；存在分歧的，共同研究，努力达成共识；专业性较强的，及时征求相关专家、部门的意见，同时积极向全国人大常委会法工委请示报告，争取指导和帮助，力求审查意见提得准、立得住。

　　二是依申请审查积极回应关切，审慎处理。五年来，共收到公民、组织提出审查建议11件，其中2019年1件、2020年3件、2021年4件、2022年3件。对接收的审查建议，及时启动审查程序，逐一登记，仔细审查，区别情况，审慎处理。对属于省人大常委会备案审查范围的审查建议，法工委认真研究审查建议诉求，明确反映问题的具体指向和主要矛盾，积极与制定机关进行沟通，专题发函了解有关文件的制定背景，并详细解答审查建议人的疑问，及时回应群众关切；对不属于省人大常委会备案审查范围的审查建议，及时转送有权审查机关审查，做到件件有结果、有答复。

　　三是专项审查适应实际需要，协同推进。按照全国人大常委会、省委部署和改革发展稳定需要，在开展法规集中清理的同时对相关规范性文件开展专项审查和清理。五年来，聚焦生态环境保护、民法典、长江保护法、人口与计划生育法、行政处罚法、食品药品安全、野生动物保护、营商环境、机构改革、水能资源开发利用等领域先后开展了11次规范性文件的专项清理和审查工作。通过持续开展集中清理工作和专项审查工作，有力保障了党中央重大决策部署和相关领域法律制度的贯彻落实。

　　四是移送审查注重密切配合，衔接联动。五年来，通过备案审查衔接联动机制向省司法厅移送公民审查建议6件、有关规范性文件2件，向有关设区的市人大常委会移送审查公民审查建议3件。在移送审查过程中，注重与相关备案审查机构的协同配合，形成严密的审查之网，避免造成问题无人过问、无人解决的情况。如对公民就省人防办关于做好学习宣传和贯彻执行《江西省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》有关工作的通知提出的审查建议，在转请省司法厅进行备案审查的同时，就省司法厅关于提请明确公告发布日期的函中的有关事项，书面请示全国人大常委会法工委，并及时反馈省司法厅，确保有关问题得到有效解决。

　　(三)“有错必纠”深入开展，刚性约束日趋显性化

　　按照“有错必纠”原则督促推动制定机关纠错改正，是备案审查工作的重点，通过纠正与上位法相抵触、不适当的规范性文件，保证党中央令行禁止，保障宪法法律实施，保护公民合法权利。对审查发现的问题，法工委始终按照“有错必纠”原则，通过沟通协商、提出审查研究意见、发函、召开座谈会等方式，督促推动制定机关纠错改正，着力解决规范性文件与法律法规规定不一致、与改革发展稳定不适应等问题。

　　针对《上饶市道路交通安全管理办法》的相关规定与道路交通安全法、国务院道路交通安全法实施条例、省实施道路交通安全法办法以及省非机动车管理办法等法律、法规和规章的有关规定不一致，以及没有法律、法规依据增设行政许可条件和行政强制措施,增加公民义务等情形，及时研究提出审查意见，转交上饶市人大常委会依法办理，推动上饶市政府根据审查意见对有关规定作了修改。

　　针对《江西省南昌汉代海昏侯国遗址保护办法》中有关保护范围内禁止行为的规定等9个方面内容与《中华人民共和国文物保护法》《江西省文物保护条例》规定不一致的情况，组织省人大教科文卫委、省高级人民法院、省司法厅、省文化和旅游厅、南昌汉代海昏侯国遗址管理局、南昌航空大学备案审查研究中心等部门和单位进行研究，并就相关问题与省司法厅、南昌汉代海昏侯国遗址管理局进行反复沟通，督促省政府及有关部门及时修改规章。

　　针对《江西省港口资源整合工作方案》有关停止受理审批除某集团以外其他业主的港口货运码头建设项目前期的审批、核准、备案等相关工作规定与《中华人民共和国港口法》和《中华人民共和国行政许可法》规定不一致的情况，法工委多次召集有关单位召开座谈会就相关问题进行研究。考虑到方案实施的紧迫性和较短的实施期限，督促省政府有关部门采取出台新的《江西省人民政府办公厅关于进一步加快推进港口资源整合工作的实施意见》替代原方案的措施，既否决原工作方案中的问题规定，又支持省政府及有关部门保持港口资源整合工作的连续性。

　　针对省高级人民法院、省人民检察院、省公安厅联合制定的《办理建筑施工领域相关犯罪案件若干问题的会议纪要》有关建筑施工领域等相关从业人员实施职务侵占、挪用资金、伪造印章、虚假诉讼、合同诈骗等侵害该建筑施工企业合法利益的相关犯罪案件管辖以及伪造印章行为的定性、处罚等规定，与最高人民法院、最高人民检察院《关于办理虚假诉讼刑事案件适用法律若干问题的解释》规定和最高人民法院《关于地方人民法院、人民检察院不得制定司法解释性质文件的通知》要求不一致的情况，法工委会同相关单位对会议纪要中存在的合法性、适当性问题进行研究，推动制定单位及时下文停止了会议纪要的执行。

　　(四)“年度报告”如期完成，报告工作实现常态化

　　向常委会报告年度备案审查工作情况，是体现常委会备案审查工作主体地位的重要方式，是有效履行人大常委会监督职责的重要途径。全国人大常委会法工委要求设区的市人大常委会最迟在2021年上半年前开展向常委会报告备案审查工作，县级人大常委会最迟于2022年实现向常委会报告全覆盖。法工委认真落实全国人大常委会的要求，积极推动设区的市、县(市、区)人大常委会建立听取审议备案审查工作情况报告制度。一方面，坚持率先垂范，自2019年起连续四年向省人大常委会报告备案审查工作情况，并及时向社会公布，接受社会监督。另一方面，以全面依法治省考评为切入点，将设区的市、县(市、区)人大常委会备案审查工作机构向同级人大常委会报告年度备案审查工作情况纳入评分标准，着力推进备案审查工作年度报告制度在全省范围落实。目前，全省11个设区的市人大常委会、100个县级人大常委会均已听取审议了备案审查工作情况报告，全覆盖要求如期全面完成，并且大部分地方已连续多年向人大常委会报告年度备案审查工作情况，实现年度报告的常态化。

　　(五)基础建设与时俱进，制度能力获得新提升

　　备案审查制度和能力建设，是提高备案审查工作水平的一项重要基础性工作。法工委围绕打基础、利长远这一目标，着力强化备案审查制度和能力建设，进一步夯实备案审查稳步发展的制度和工作基础。

　　一是制度规范进一步完善。修改《江西省人大常委会关于进一步加强规范性文件备案审查工作的意见》，增加合宪性审查的程序规定，明确规范性文件争议裁定机制。修改《江西省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》，将全国人大常委会《法规、司法解释备案审查工作办法》中扩展备案范围、完善审查程序、细化审查标准等方面的新规定作为完善我省备案审查工作制度的重要内容，为进一步增强我省各级人大常委会备案审查工作的规范性和有效性提供了制度保障。

　　二是信息平台迭代升级。建成并启用省本级备案审查信息平台，实现规范性文件的网上电子报备。以数字人大建设为契机，拓展优化平台电子备案、智能比对、审查建议在线提交等功能，加快推进全省法规规章规范性文件数据库建设，打造功能更加强大、使用更加便捷的信息平台升级版，以信息化手段推动备案审查能力取得新成效。

　　(六)督促指导多措并举，备案审查展现新气象

　　法工委立足职责，强化服务意识，积极加强对设区的市、县(市、区)人大常委会备案审查工作的帮助、督促和指导，推动全省各级人大常委会备案审查工作水平得到整体提升。

　　一是以专题调研督促备案审查工作落地落细。按照“一次调研、一次宣传、一次督促、一次培训”的工作思路，通过赴全省11个设区的市及其所属部分县进行实地调研，与设区的市、县(市、区)人大常委会以及政府、监察委员会、法院、检察院、司法局等部门单位进行面对面座谈交流，了解各地备案审查工作开展情况，宣传和督促落实党中央、全国人大常委会对备案审查工作的新要求、新部署，解答实践工作中遇到的带有普遍性、技术性的问题，交流备案审查工作经验和做法，探讨解决备案审查工作难题的思路和途径，推动设区的市、县(市、区)人大常委会备案审查工作做实做细，涌现出了鹰潭市“全域一体”的小市经验、赣州市“标准先行、稳步推进”的大市做法和抚州市“多方互动，联合审查”的工作模式。

　　二是以考核评价助推备案审查工作均衡发展。按照省委全面依法治省委员会的要求，对设区的市有关备案审查的任务完成情况进行考核评分，并根据备案审查工作发展需要，及时调整全面依法治省年度考评体系中涉及备案审查工作的评分标准，督促设区的市、县(市、区)人大常委会加大对本级政府、监察委员会、法院、检察院以及下一级人大常委会报备的规范性文件的审查力度，强化对县级人大常委会依法开展规范性文件备案审查工作的指导，助推全省设区的市、县(市、区)人大常委会健全备案审查工作机构、完善工作机制、配备工作力量、落实报告制度。

　　三是以业务指导推进备案审查工作走深走实。发放备案审查工作专业书籍，印发《立法工作参考(备案审查工作专辑)》，编写《规范性文件备案审查工作手册》，整理、下发备案审查工作案例，为开展备案审查工作提供指引；派员赴设区的市、县(市、区)进行授课，为备案审查工作人员答疑解惑；探索与设区的市、县(市、区)人大常委会联合审查的新做法，将审查思路、方法和发现的合法性、适当性问题告知相关审查人员，手把手指导如何具体开展审查工作，有效推升县(市、区)人大常委会备案审查工作人员履职能力。部分县级人大常委会备案审查工作机构实现了从“备而不审”到“审且有效”的持续转变。

　　二、2022年备案审查工作情况

　　2022年，在省人大常委会领导下，法工委与有关委办协同配合，积极开展备案审查工作，持续取得新进展。

　　一年来，省人大常委会法工委收到报送备案的规范性文件共158件。其中，省人民政府规章6件，其他规范性文件8件；省高级人民法院规范性文件4件、省人民检察院规范性文件8件;各设区的市人大及其常委会决议、决定131件，设区的市人民政府规章1件。法工委按照职责分工，及时将备案登记的规范性文件分送有关专门委员会、常委会有关工作委员会审查，并依法进行同步审查。针对形式审查中发现的文号重复、内容文字错漏、报备材料缺失等问题，及时督促报备单位予以纠正。为进一步落实好“有件必备”，法工委首次召开规范性文件备案审查工作联系会，就规范性文件备案审查有关事项与各报备单位进行沟通交流，对规范性文件的报备范围、期限、格式、专人对接工作和审查意见的办理等内容进行了明确，推动相关报备单位补报规范性文件4件。

　　收到公民、组织提出的审查建议3件，其中属于省人大常委会备案审查范围的1件，不属于省人大常委会备案审查范围的2件。对不属于省人大常委会备案审查范围的审查建议，移送有关备案审查工作机构研究处理，并要求将处理结果及时向公民进行反馈。对在日常工作中发现的不属于省人大常委会备案审查范围，但存在问题的2件规范性文件，及时移送有关备案审查工作机构研究处理，其中针对《江西省科研诚信信息管理暂行办法》与国务院《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》和《江西省社会信用条例》规定不一致的情况，在与制定单位就有关事项进行充分沟通的基础上，以附研究意见的方式移送省司法厅进行审查，推动制定单位及时作了修改。

　　根据改革发展相关要求，对现行有效的197件法规开展全面清理，对主要内容已被新的法律法规所替代的1件法规，予以废止;对与上位法规定或机构改革等要求不一致、不衔接的18件法规作一揽子修改。按照全国人大常委会法工委的要求，对涉及水能资源开发利用、基于原计划生育政策就生育保险待遇作出限制规定的有关地方性法规、规章、规范性文件进行集中清理，督促相关单位对1件省级规范性文件、2件市级规范性文件进行修改，对12件市级规范性文件、2件县级规范性文件进行废止。

　　五年来，得益于省人大常委会坚强有力的领导，得益于省人大及其常委会其他委办的大力支持，我省备案审查工作取得了较好成绩，但也清醒认识到，与全国人大常委会、省人大常委会的要求和人民群众的期待还存在差距，还有不少需要改进和加强的地方：一是备案审查的标准化建设仍在探索中，文件认定差异化、审查标准多样化仍然存在；二是备案审查工作队伍仍需加强，信息化手段和外脑作用发挥不明显；三是对合法性合理性问题在深刻理解、准确把握上还有差距，备案审查能力有待进一步提升，备案审查的力度和实效性还需要进一步加强。我们将高度重视这些问题，虚心听取各方面意见建议，采取切实措施加以改进。

　　三、2023年备案审查工作打算

　　2023年是全面贯彻落实党的二十大精神的第一年，是全面建设社会主义现代化江西、实施“十四五”规划承上启下的关键一年，也是新一届省人大常委会依法履职的开局之年，法工委将在省人大常委会领导下，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平法治思想和习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，以全省法规规章规范性文件数据库建设为契机，依法履职、守正创新，推动备案审查工作走深走实，发挥备案审查制度功效，为全面建设社会主义现代化江西提供有力保障。

　　(一)持续加大审查工作力度。严格落实“有件必备、有备必审、有错必纠”要求，做到应备尽备、应审尽审。对于规范性文件中存在的合法性等问题，坚决予以纠正。借助全省现行有效规范性文件清理入库工作的开展，探索开展专项审查，研究启动相关领域规范性文件专项清理。进一步畅通审查机构之间、上下级人大常委会之间的审查联动机制，对收到的公民法人提出的审查建议进行快速响应、快速流转、快速处理，做到件件有结果、有答复。

　　(二)持续推动审查能力建设。会同全省法规规章规范性文件数据库建设工作协调小组成员单位，统一行政规范性文件、监察规范性文件、法院规范性文件、检察院规范性文件的认定标准。与高校合作探索规范性文件审查标准的具体化，深化对审查标准的认识和把握，不断丰富和完善备案审查工作基准。加强备案审查理论和实务研究，开展备案审查案例分析，持续提升备案审查队伍专业素质。

　　(三)持续强化信息化建设。以规范性文件入库工作为抓手，推动备案审查信息化功能向设区的市、县(市、区)人大常委会延伸，实现省、市、县三级审查机构和省、市、县、乡四级报备单位的应用全覆盖，为全省各级人大常委会开展备案审查工作提供智力支持，推进我省备案审查工作的数字化智能化发展。发挥数据库的对外优势，完善全省法规规章规范性文件数据库内现行有效规范性文件审查建议在线提交功能，实现公民法人审查建议“随手提”。

　　(四)持续加强工作指导。继续开展工作专题调研，督促设区的市、县(市、区)人大常委会深入推进备案审查工作。重新编写备案审查工作手册，对备案审查相关工作制度进行修改完善，为设区的市、县(市、区)人大常委会开展工作提供指导。总结近年来备案审查工作实践经验，整理形成全省规范性文件备案审查案例汇编。结合全面依法治省年度考评，加强对设区的市人大常委会开展备案审查工作的监督。探索开展形式多样、内容丰富的备案审查培训活动，提升设区的市、县(市、区)人大常委会备案审查工作人员业务能力。